美军实行的军政、澳门新萄京网址3522:军令分立型领导指挥体制,绝对忠诚的军队是改革之基

美军中任何部队都有且只有一名指挥官,对本部队负全责,部队的指挥权有明确的继承顺序。当指挥官不在位或无法履行职责,每位军人都知道此刻应当听谁指挥。指挥官应当有强有力的参谋队伍支持,但应尽量少配备副职,美军绝大部分部队都只有一名副职,但参谋从营级开始配备,营、旅级参谋的领导称为主任参谋,师级部队开始配备参谋长。

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众所周知,美军从1947年正式成立参联会、开始组建战区、推行联合作战指挥体制以来,改革的关键主要是聚焦在军种与战区作战指挥权的归属上,而且重点主要是如何避免军种本级利用所掌握的行政资源在作战指挥上继续操控战区军种组成部队,在决策流程上干预参联会和战区的指挥活动。军种与战区指挥权之争,直到1986年国防部改组法明确了战区司令拥有指挥全权、从法律上确立了战区指挥主体地位之后,才算尘埃落定。但是,军种本级没有作战指挥权并不意味着军种彻底退出指挥链,战区军种组成司令部依然在指挥链条上发挥着应有的作用。

(杜鲁门和马歇尔)

除了国会和总统分权之外,通过文职国防部隔层领导也是保证忠诚的重要一环。由于军事的专业性以及将领与军队的密切关系,总统直接领导军队或通过军人领导军队,是十分危险的。

美军观察者在谈到越战失败时,文职政府对于战役细节的控制也是饱受批评的。在总结胜利经验时,观察人士更特别指明,上级战略目标式命令与战场指挥官当机立断全权的指挥是至关重要的。

强化参联会职权,提升战略整合能力
美军现行作战指挥体制以1986年通过的《戈德华特-尼科尔斯法》为蓝本,主要吸取了美军在越南战争、“沙漠一号”行动、“暴怒行动”中的失败教训,最大特点是建立了战区主导型军事指挥链。该体制赋予美军战区司令对战区内所有部队的指挥控制权,实现了“战区一体化作战”,因此能有效应对与地区性中小国家的军事冲突,1990年的海湾战争及其后的几场局部战争都是生动的例证。
近年来,随着地区性大国的崛起、制导武器的扩散以及国际恐怖主义的蔓延,美国所处的安全环境发生深刻变化,安全挑战呈现出跨地区、跨领域、跨职能的特征,远远超出了单个战区或职能司令部的应对能力。安全挑战的多维性与视野相对狭窄的美军战区主导型指挥架构格格不入,倒逼美军重新审视30年基本未变的作战指挥体制。正如美军参联会主席邓福德所说:“我们的指挥控制体制实际上并不适应现代战争的特点,我们需要进行一些重要的改革”。
此外,在安全挑战复杂多元且外溢效应明显的今天,美国往往需要同时应对多个地区的危机态势,客观上需要在战略层次上强化统筹协调,使呈全球部署态势的美军联合部队之间能够迅速形成跨领域、跨层级、跨地区合力,以打赢“全球一体化作战”。
这次改革,美军希望通过强化参联会特别是参联会主席的职权,提升战略层次的需求整合和统筹协调能力。在美军现行指挥链中,总统和国防部长只负责决策“打不打”“何时打”,至于“如何打”则主要由战区司令决定。作为总统和国防部长的首席军事顾问,参联会主席没有作战指挥权,主要负责拟制军队建设长远规划、开发联合条令、制定联合教育训练政策等。
此次扩权,将赋予参联会主席三大权力。一是对美军全球防务态势的知情权。二是对美军当前军事行动的建议权,这意味着今后各战区不仅需要向参联会汇报情况,其作战计划也将接受参联会的审查,听取参联会主席的意见。三是对美军全球作战资源的日常调配权,在这一点上美国国防部和国会已基本达成共识。虽然仍不在指挥链中,但扩权后的参联会尤其是参联会主席将成为影响美军指挥链的“隐形之手”。
为增强参联会主席的独立性及其建议的客观性,美国国会还要求将参联会主席的法定任期从2年延长至4年。因为在2年任期制下,为谋求连任,参联会主席需要寻求总统和国防部长的支持,其独立性容易受到影响。之所以看重参联会主席的独立性,有着很深的历史原因。上世纪80年代初,在国会酝酿《戈德华特-尼科尔斯法》过程中,时任防长凯斯帕·温伯格对新法案明确表示反对,美国海军甚至成了一个专门抵制新法案的“作战室”,而时任参联会主席大卫·琼斯却勇敢地表示支持改革,对新法案的出台发挥了积极作用。
精简顶层机构,提高指挥决策效率
过去几年,美军对现役部队进行了大幅压缩,但是包括美国国防部长办公厅、联合参谋部、战区司令部参谋机构在内的顶层指挥机构却在逆势膨胀。据统计,美国国防部长办公厅的运行编制超过5000人,联合参谋部接近4000人,9大作战司令部超过3.8万人,这显然与《戈德华特-尼科尔斯法》试图建立精干型联合作战指挥机构的初衷背道而驰。
机构臃肿的最大弊端是层层把关,决策缓慢,导致美军对新兴威胁反应迟缓。如近两年异军突起的“伊斯兰国”组织,兰德公司早就向奥巴马政府发出预警,但美国军方却迟迟拿不出对策。2014年8月发起“内在决心”打击行动后,美军高层未能根据“伊斯兰国”的新特点提供有效的战略指导,中央战区只得沿用对付“基地”组织的老套路开展打击行动,作战效果犹如隔靴搔痒。此外,从叙利亚内战到乌克兰危机,美军领导层的反应速度明显慢于俄军,美国国防部因此饱受诟病。
领导指挥机构臃肿还挤占了有限的国防资源,导致美军无法将钱花在“刀刃”上。就平价购买力而言,美军当前的国防预算与1986年通过《戈德华特-尼科尔斯法》时基本持平,但军队规模却只有当时的三分之二。据统计,美国国防部长办公厅、联合参谋部、战区司令部和国防部各直属局的运行编制达24万人,每年耗费预算1130亿,接近整个国防预算的20%。巨大的行政消耗挤占了宝贵的国防资源,严重削弱了美军的战斗力生成能力。
美国国防部和国会计划从两方面为顶层指挥机构“抽脂消肿”。
一方面,按照职能整合的思路合并同类项。据美军内部调查报告显示,职能重叠是导致顶层指挥机构臃肿的主因。如国防部负责政策的副部长主抓国家安全和国防政策制定,但联合参谋部、战区司令部以及各军种部均设有战略规划和政策部门。为此,美军将对联合参谋部、战区司令部、战区军种组成部队司令部的情报、后勤和计划等部门进行整合,大幅裁减重叠岗位,减少因层级过多产生的内耗。从目前情况看,美军不会合并北方和南方司令部或者欧洲和非洲司令部,6大战区司令部的格局不会改变。
另一方面,减少将官数量,严格限定编制规模。当前,美国国防部正努力将管理层的规模压缩25%,美国参议院要求国防部以同样的比例削减将官数量,尤其是把上将名额从41人减少到27人。奥巴马执政以来,美国国家安全委员会人数猛增至400多人,导致国安会对美国军方的“微观管理”现象较为严重。为此,美国参众两院计划将国安会的编制限定在150人以内,从而赋予军事领导层更多的自主权。
理顺指挥关系,增强协同效果
美军声称,当前美国面临的安全挑战是4个国家和恐怖主义1个非国家行为体,上述安全挑战中的任何一个都需要多个作战司令部密切配合,合力应对。
以打击“伊斯兰国”的“内在决心”行动为例,目前共有包括中央司令部、欧洲司令部、非洲司令部在内的3个战区司令部和特种作战司令部、战略司令部在内的2个职能司令部参与其中。如此众多的司令部联合行动,势必带来“谁主导、谁指挥、谁支援”的问题。
另一方面,近年来随着美军加快推进网空领域新型作战力量建设,网络战部队逐步从幕后走到台前,并已开始参与美军一线作战行动,成为美军联合部队的重要组成部分。在此背景下,厘清网络战部队的指挥关系、强化其与其他作战力量的协同效果,以便充分发挥这一战略性力量的作战效能,日益受到美军关注。
为了理顺指挥关系,美军拟在三个方面采取动作。
其一,设立“作战司令委员会”,为顶层协调搭建平台。美国参议院主张设立一个“作战司令委员会”,成员包括9大作战司令部司令以及国防部长、参联会主席和副主席等,作用是为讨论全球重大危机和挑战提供平台,协调各作战司令部之间的行动。考虑到美军内外缺乏让参联会主席进入指挥链的民意基础,设立“作战司令委员会”的可能性较大。
其二,升格网络司令部,强化网络空间作战与其他领域作战的协同。根据“全球一体化作战”构想,网络空间这一新兴作战领域不仅是未来战争的起点,也是决定战争胜负的关键点。目前,美国军方与国会已达成共识,将网络司令部由原先战略司令部下属的二级司令部升格为独立的职能司令部。事实上,卡特、邓福德等美军领导人在公开讲话中已经把网络司令部与战略司令部摆在并列位置。升格后,网络战力量与其他联合作战力量的协同将更加顺畅,便于发挥其“力量倍增器”作用。
其三,降低部分领导岗位级别,强化核心领导的权威。目前,美军作战司令部下属军种组成部队司令部司令的级别是四星上将,与作战司令部司令的级别相同。这样的等级安排既不利于作战司令部司令行驶指挥权,同时也阻碍了重要信息的通报和流转。为此,美国众议院通过的法案规定将部分军种组成部队司令部司令的级别降为三星中将,同时部分国防部直属局也存在降级的可能。
需要指出的是,作为30年来力度最大的一次改革,美军此次联合作战指挥体制改革存在一定阻力,包括参联会主席是否应进入指挥链在内的部分议题引起了较大争议。此外,与上世纪80年代初美军先后遭遇两次重大战场失利的背景不同,美军在近几场大规模作战中的表现可圈可点,因此存在改革动力不足问题。然而,随着美军备战重点转向大国竞争时代的高端战争,美国军方、国会和学界已经对改革的必要性和紧迫性达成共识。一旦改革设想付诸实践,必将深刻影响未来10年美军联合作战的组织实施。

美军在总结历史经验教训时认为,战争和突发事件使战区和军种走到一起,而和平时期的预算压力似乎又迫使各个军种趋向分离并导致产生壁垒。军种作为一个独立的“团队”,可以说竞争在一定程度上是与生俱来的,但这种竞争无疑适得其反地对联合作战产生不利影响,削弱了为战区指挥官提供的能力。长期以来,美军在战争中付出的代价,让其意识到要想保持军事优势,就必须让各个军种和战区之间逐步走向更加紧密的合作。

(马歇尔在中国)

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突出军衔的作用,形成上下级比例适度、职位类型搭配合理的军官结构。

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联合指挥,军种该扮演何种角色? 美军实践可借鉴

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一言蔽之,要缔造一支可靠可控、绝对忠诚的军队,总统作为军队的统帅必须再寻找一个军队的监督者,最合适的就是国会,分权协作;还需建立文职国防部门掌控军队,而不能通过军人领导军队。这是美国国防体系的根基,根植于美国建国理念之中。可靠可控的军队方才适应形势,不断改革,发展成为一支灵活可用的军队。

平时军种主官负责本军种部队建设,与部队关系更为密切,联合司令部司令对于部队的影响力不及军种主官,联合司令部司令若想摆脱军种的掣肘,更为顺畅的指挥旗下各军种的部队,就必须直接受命于最高当局,若不然,在指挥各军种部队时必然遭遇困难,难以形成强有力的联合指挥能力。

10月,美国《2017财年国防授权法案》进入关键质询期。除划拨约6000亿美元的国防费,该法案还用大量篇幅,阐述了美军联合作战指挥体制改革的方向——
美军新一轮指挥体制改革大幕将启 ■陈航辉
10月,以改革为主基调的美国《2017财年国防授权法案》进入关键质询期。最近一段时间,美军高层同战略与国际研究中心等知名智库互动频繁,积极为新一轮国防改革造势。作为此轮国防改革的“重头戏”,美军联合作战指挥体制改革的力度超出预期,是美军改革派突破《戈德华特-尼科尔斯法》的一次大胆尝试,因此格外引人注目。
从美军高层的国会证词以及参众两院通过的法案看,此次联合作战指挥体制改革的重点是解决顶层指挥机构缺乏统筹、决策迟缓、效率低下等突出问题,从而强化美军在大国竞争时代的危机应对和打赢能力。

军种本级不行使作战指挥权,在参联会架构内向总统和国防部长提供专业咨询与建议

问:美国的陆军部长跟国防部长、陆军参谋长是什么关系?谁的级别大?

58年改革后,统一指挥和联合作战的基本框架已经成型,美军在这个框架下继续探索了将近30年,期间整套体系仅微调过几次,包括增强了参谋长联席会议对后勤领域的影响力,增加海军陆战队司令成为参谋长联席会议的法定成员,组建美国空间司令部等。

美军除了6大地域型联合司令部外,还设有战略、运输和特种3大职能型联合司令部,在本世纪前十年中还组建有联合部队司令部,专门负责联合作战的研究验证,旨在提升全军的联合作战能力,在联合作战探索阶段是非常必要的。

海湾战争以来,美军对战区与军种以及军种之间的相互信任与理解极为重视。在战术层面,各军种的作战人员只有互相信任,才能完成任务;在战役层面,只有来自各个军种的联合部队组成部队指挥官理解支援和被支援的关系,才能为实现联合部队指挥官的作战目标提供有效支持,从而取得作战胜利。美军认为,这是一种要比简单的“互联互通”或“整合”更加深入的相互行为,本质上意味着能够为联合行动高效积聚资源、充分释放能力,“联合作战已经并将继续依靠战术、战役和战略各层级的信任与理解取得胜利”。

在美国的军衔史上,曾经有6星上将,有特级上将,有5星上将,沿用至今,美国的军衔已经发生了很大的变化,变成7个等25级,6星上将的军衔被取缔,特级上将的军衔被取缔,5星上将在现役部队中也被取缔,只有战争时期,美军的将军们才有机会晋升为5星上将!

在美国的军衔等级中,级别最高的是将官。美国的将官分为4个等级,分别是4星上将、中将、少将和准将,这些将军们都是美军的指挥者,是现役美国大兵做梦都想拥有的军衔。将官下面,还有很多中层指挥官,这些人都属于美军中的军官,分为校官和尉官。校官包括三个级别,有上校、中校、少校之分。尉官也分为三个级别,有上尉、中尉、少尉之分。

比少尉低一个等级的,还有准尉,美军中的准尉5个等级。准尉的下属是军士长,分为总军士长、一级军士长、二级军士长、三级军士长。军士长底下还有军士,分为上等级,有一级军士、二级军士、三级军士之分。最底层,就是美国士兵,士兵中,又分为一等兵、二等兵和新兵!

美国军队的最高统帅是美国总统,听从美国总统的号令。总统下面,有国防部部长和国防部副部长负责掌管军队,国防部长底下,是美国三军军种的部长。1947年,美国才设立“国家军事机构”,设立国防部长一职,统一美国的武装力量。1949年颁布《美国国家安全法》。根据《美国国家安全法》,美国国防部正式成为单一的国家机构,国防部下辖三军军种。

从行政级别上,国防部长就是军队的最高行政长官,是美国各个军种的首脑,国防部长就是陆军参谋长、空军参谋长、海军参谋长的顶头上司,不过三军的参谋长有特权,有独立的行政权,有作战指挥权。事实上,美国国防部长相当于一个媒介,军事决策权在总统的手里,军事指挥权在参谋长联席会议的手里,国防部长从中调节而已,左右斡旋,传达总统的命令,递交军方的要求,做军方的传声筒,为军方要军费,为军方争取更多的福利。

根据《美国国家安全法》,美国国防部长和三军参谋长都是文职人员,没有军衔,美国的现役军队的军官们、士兵们都称国防部长和三军参谋长为“长官”!其次,现役的将军不能担任三军的参谋长,不能担任国防部长,他们只有退役之后,才有机会成为国防部长,才有机会成为三大军种的参谋长。

美军历次改革都在不断强化文官的领导,法律也规定军官退役7年之内不能担任国防部长。

下属联合参谋部是最高等级的联合参谋机构,所有联合司令部及联合部队的参谋机构都是联合参谋机构,联合参谋机构的人员由各军种组成。联合参谋部支持主席及参联会的工作,虽然无权指挥部队,但负责编着联合作战的原则性条令规范等文件,对部队执行联合任务有重要意义。

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(四星上将马歇尔)

经过1947年、1958年、1986年三次重大的军事改革后,世纪之交的几次局部战争
——“正义之师”、“沙漠风暴”中,美军展现了惊人的实力。

美军军官对于不同军种知识和文化的认知,并非通过军官亲身进入不同军种实践得来的,而是不同军种军官共同接受联合教育和共同担任联合职位时通过一起共事完成的,既能保护了各军种的专业性,又使那些具有通过短暂共事迅速理解不同军种知识和文化能力的军官脱颖而出,是一种低成本高效的各军种知识能力汇集成联合作战知识的方式。

战区军种组成司令部,主要在军政系统内履行职责,同时根据战区司令授权行使作战指挥权

(潘兴将军)

法案的主要内容包括:加强了参谋长联席会议的职能,将参联会主席作为总统和国防部长的首席军事顾问;设立的副主席一职,降低了各军种军事主官的影响力,保证了总统和国防部长能收到更集中有效的军事决策建议;加强联合作战司令部司令的权力,各军种只负责部队的训练准备,无权控制任何作战行动,联合作战司令部司令拥有全权指挥所属部队;丰富了联合军官任职的规范,保证了联合军官的质量,从而加强联合作战能力。

军官流动性对联合作战能力形成如血液循环对人体健康一样重要。

2016年以来,美国国会正着手对国防部的组织结构进行全面审查与评估,筹划启动新一轮改革。2017年1月27日,美国新任总统特朗普签发了“重建美国武装部队”的指令,意欲“让美军再次强大”。美政府及军队一些官员认为,《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》已经执行了30年,未来战争形态、世界安全形势、美军现存弱点以及未来打赢战争能力建设等诸多领域发生了新的变化,当前国防部以该法案为基础建立起来的组织机制又暴露出诸多短板,为使美国能够应对国家安全方面不断出现的一系列严峻挑战,国防部必须在保持其强项的同时,追求更大的灵活性。基于上述认识,美军新一轮改革的重点主要体现在调整国防采办程序、进一步强化参联会职能、压缩五角大楼官员数量等,特别还提到了“授权各军种在联合作战行动中扮演更加积极的角色”。如此看来,美军对军种指挥职能在联合作战指挥活动中发挥的作用,可能还会加强。

所以第一条就清晰了,总统是军队的大头领(最高统帅),国防部长是主管军队日常事务的官僚,陆军部长则是国防部长的直接下级,主要负责陆军的行政事务这一摊(还有海军部和空军部呢)。特别强调是“行政事务”,乃是因为陆军部长不享有“作战指挥权”,那也不科学。

不断修正职能分工,完善联合指挥体系

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战区与军种以及军种之间的相互信任与理解,是聚合与释放联合作战能力的根本保证

如此至1938年夏,马歇尔升迁“陆军部副部长”,此时已晋阶為准将军衔,算是混进了陆军高层。1939年9月1日,第二次世界大战爆发当天,罗斯福总统任命马歇尔为“陆军参谋长”并授予正式少将军衔,成为武装部队总司令最重要的军事助手。为什么不能升任“陆军部长”呢?前面说过了,那是文官的职务,而马歇尔作为一名现役军官,最多只能干个副职,转正是万万不行地。

《1947年国家安全法》从参议院军事委员会主席约翰·格尼参议员提出,到送给杜鲁门总统签字,只用了短短4个月,该法案和《1949年修正案》一起,成为战后国防体系的基础架构,主干一直沿用。

各军种除了为联合司令部提供部队之外,也需建立双责单位,适应联合作战需求。

目前,美军实行的军政、军令分立型领导指挥体制,主要是依据1986年出台的《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》建立起来的。军政系统,即行政领导体系,通过“总统—国防部长—各军种部长、参谋长—各联合部队下属的军种部队司令部”这条线对全军实施行政领导。通俗地说,军政系统专管“养兵”,统管行政事务、部队建设、战备训练、兵役动员、武器采购、后勤保障等。军令系统,即作战指挥体系,专管“用兵”,通过“总统—国防部长(通过参谋长联席会议)—各联合作战司令部—作战部队”这条线实施作战指挥。

在美国的现役部队中,军衔最高的是4星上将,现役军队的顶头上司是军种参谋长,陆军的上司是陆军参谋长,空军的上司是空军参谋长,海军的上司是海军参谋长,军种参谋长的顶头上司又是国防部部长,国防部长的顶头上司是美国总统!

其实这是一个简单的问题。美军最高统帅是总统,下设国防部及归其管辖的参谋长联席会议,后者由陆海空和海军陆战队四大军种参谋长+参联会主席构成。

由于总统、国防部长都是文官,有固定任期,由此需要一个稳定的军事班子管理军队,美国四大军种各自有司令(或作战部长)和参谋长,他们在两党政治中采取“中立”立场,据称总统每年发表国情咨文时唯有军界不动声色,不鼓掌或喝倒彩。

四大军种的部长和参谋长由军内按资历推荐,总统任命,任期不随总统制四年一换,一般或长或短,按照当事人年龄、履历和情势决定。

由此可见,国防部长权力在陆军部长和参谋长之上,但文人不直接介入军事事务;陆军部长和参谋长军衔一般一致,现今都是上将,但部长管辖参谋,后者多参与参联会议程。

从权力划分上看,国防部长属于国家层面的领导人,陆军部长是陆军的大BOSS,所以,从决策范围来讲,美国国防部长>陆军部长>陆军参谋长。

同时,美军名义上的最高统帅是美国总统,真要动武,需要调配海军陆战队以外的美军,总统也得取得国会授权才行。所以,最终说了算的,其实并非某个权力人物,而是美国国会。

其实,美国国防部在二战后的1947年才正式成立的,那之前,军队里面说了算的是参谋长联席会议和设在陆军里面的“战争部”。当年,美国空军还没独立出来,而是归属美陆军航空队,加之,跟美利坚建国史一样长的美国陆军根基非常深,因此,当年的陆军部长权力很大,而参谋长则属于直接拥有实权的人。比如,当年的盟军总指挥,艾森豪威尔就是陆军参谋长出身,当总指挥后,参谋长的位置由大名鼎鼎的马歇尔上将接任。

1947年9月,五角大楼里的美国国防部(United States Department of
Defense)正式启动,这才出现了“国防部长”这个角色。

客观看,二战后,美国之所以那么着急的成立国防部,某种程度上,就是为了在政府层面,有效的控制二战期间逐渐扩张起来的海陆空三军势力。很显然,五角大楼开始运行后,总统可以通过作为美军最高权力机构的国防部,利用行政权力,对陆海空三个军种进行国家层面的统筹和领导。

从此,陆军部成了国防部的下属部门。不过,相对于陆军参谋长而言,国防部长和陆军部长都属于文官系列的行政管理人员,政客色彩更浓郁些;

而陆军参谋长则是真正的职业军人,只有带着军衔的美军将领才能担任,属于“技术型”的武官系列,直接对军队负责,政治上相对中立。

比如,看这两个职位穿的衣服,就能鲜明分辨出他们的角色归类。像下图,奥巴马时期的美国防长哈格尔(左边西装老大爷),和担任过陆军参谋长,时任美国参谋长联席会议主席的马丁·登普西上将(右边军装老大爷)在国会宣读2015财年美国国防预算要点的情形。

因而,我们往往看到,新任美国总统上台组阁,都会把自己幕僚团队成员安插在国家关键部门,重新任命陆军部长和国防部长,带有鲜明的执政党自身的政治倾向。但是美国政府、政党的更迭,不一定会影响到陆军参谋长的任免。

这就是美军的权利制衡模式——调兵的部门不能统兵,统兵的部门不能主动发起或者结束战争,具体的经费和进程,还得接受国会议员们的质疑,等待国会投票审批通过。

总之,还是开头那句老话,在战争的宏观层面,最终说了算的,其实并非某个权力人物或者团体,而是美国国会。一般流程为:美国总统召开国家安全事务委员会——决定是否打仗;国防部召开参谋长联席会议——决定怎么打仗;国会讨论前面两个部门提交的可行性报告和具体方案——决定是否有必要审核批准战争。

哨兵小虎第831天回答。

虽然总统的行政体系与国会的争吵从来没有停止过,甚至有很多人把这看作是低效、无用的,但正是这种安排,保证了军队完全服从国家和政府。

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