他们对美军战略管理的形成与发展起到了至关重要的作用,美军逐步形成了一套特色鲜明的军事能力体系构建机制

[责任编辑:蒋佩华]

二是通过建立一个有效的战略管理管理框架,对战略管理体系进行控制,确保国防部战略管理目标和措施的落实,并使其正常运转,使美军从国家安全战略到军种战略的各个层级的管理,都实现了有章可循、有据可依。如图4所示,由国防部常务副部长担任的首席管理官总体负责国防部战略管理工作,由副首席管理官负责包括制定《战略管理规划》在内的战略管理具体事务,军种部和国防部各业务局负责实施《战略管理规划》的关键方案并向副首席管理官汇报进展。

如图10所示,基于陆军职能概念将所需能力转化为一揽子具体解决方案,包括条令、组织、训练、装备、领导力与教育、人员、军事设施及政策八个方面的能力包。


美军最新版的《顶层联合作战概念》为2012年9月10日参联会颁布的《顶层作战概念:联合部队2020》。《概念》首先对未来美国将面临的战略态势和主要威胁进行了分析和判断,并对美军未来的“联合作战环境”进行了评估,此部分的内容主要是“提出问题”。《概念》后续部分则是在寻求“解决方案”,重点是围绕“全球一体化作战”概念对美军2020年联合部队应具备的8个[9]顶层行动能力领域进行了确认,具体包括:作战任务指挥;领会、保持并拓展作战意图;全球范围内的敏捷性;重视伙伴关系的建立;灵活建立联合部队;跨地域的协同作战能力;利用网电空间、特种作战等灵活、无痕迹的能力;将计划外的后果降至最低程度。顶层行动能力领域的确定主要是从军事力量运用的角度,将战略需求和军事手段的支撑进行了有效对接,从宏观上完成了从“做什么”到“怎么做”的过渡。顶层行动能力领域的确定意味着军事能力体系“金字塔”的顶端已经正式确定,军事能力体系“自上而下”的构建过程才能够真正开始,这对军事能力体系构建的意义极为重大。

三、通过系统优化,增强战略管理流程的连续性。

第二条途径是指根据作战指挥官计划中提出的作战能力需求,运用全陆军分析来进行作战需求与资源确定,并通过作战概念的研发来完成。作战指挥官计划是各战区指挥官在依据《统一指挥计划》与《联合战略能力计划》制定战区战略的基础上,针对战区安全环境而对兵力与能力的运用做出的计划安排。其中作战指挥官计划主要包括:战役计划、应急计划、分支与保障计划、战区态势塑造计划、安全合作计划等。计划制定步骤包括:制定战役计划、制定情报计划、制定后勤计划、将战役计划制定与资源配置计划制定链接、确保计划时间框架矩阵同步以及风险评估等。

美军战略目标与总体作战能力需求是如何产生的?

一、前言一个国家“战略行为体”的运转犹如一个旋转的陀螺体,其轴线就是国家安全战略,轴线直则运转稳;陀螺支撑体则由在国家安全战略框架下的各层级战略构成,其紧密度决定了这个陀螺体的结构松散程度;着力点则由民族利益和国家利益组成,显而易见,两者的统一度决定了这个陀螺体运转过程中的阻力大小,同时也构成了各层级战略文化背景;而陀螺旋转的驱动力则是本文要重点探索的美军战略管理与规划能力。作为世界上唯一的超级大国,美国的全球战略举世瞩目,其战略思想是以美国国民特性与国家利益为基础,通过以国防部为主导的全球公共区域、以中央情报局为主导的文化传播通道、以国务院为主导的外交渠道等国家安全战略意图输出途径,来输出其价值观。美国的战略体系可分为三个层次,即国家安全战略、国防战略、军事战略。国家安全战略涉及到国家发展的各个层面,包括国防、外交、经济、信息、社会等不同领域方面的内容。确保这些领域的安全涉及到军队、执法机构、外交部门和各个相关机构的共同努力。国防战略涉及的是国家防卫能力建设,由国防部统筹各种资源进行军队建设,并具体负责国防战略的制订,这充分体现了美军文人治军的理念,旨在使军队领导人专心于军事战略计划的制订和实施。国防战略往往仅指明总体行动方向,需要军事战略来进行具体操作,军事战略是由参谋长联席会议负责制定,重点是军队能力建设和设计联合作战方针。美国的国家安全战略自二战后历经几十年的演化过程才形成了今天的发展思路与架构模式,对于美国安全战略的演化过程不再赘述,本文重点探讨其战略管理及规划理论和框架问题[1]。二、美军战略管理与规划的“5P”模型美军的战略管理实际上体现的是企业管理的思想,即将国防部想定为一个超大型企业,其战略管理过程也符合明茨伯格的“5P
”模型[2]:战略首先要进行规划,以实现一定的目的,而要在竞争环境中实现某种目的,必须要采取一定的谋略,规划是普适的,而谋略则是具体的。战略又是一种模式,是过去成功经验的凝练;定位则是组织在竞争环境中的地位,以及通过何种产品来实现战略;战略又是某种观点,即通过组织文化和献计献策的集体行为来影响战略层面的决策。以上的“5P”模型适合于各种企业,而美国国防部可以看作是世界上最大的军事企业,并处于近乎垄断的地位,其定位非常明确——确保其全球主导地位。结合自二战以来成功的经验,美国国防部已经逐步完善了战略的发展模式。就美军战略而言,观点是自底向上的意见搜集行为,将其反馈给决策者,美军要求作战指挥官由下而上,评估国防部长办公厅规划和预算决定所产生的影响,向参联会主席和国防部长提供有关国防部和军种规划能否满足作战需求的意见[3]。在此基础上,再通过制定新的规划来完成其军事战略。美军的战略管理可粗分为两种,一种是四年制的,以四年防务评估为核心,对过去四年中的美军建设进行评审,找到合适的模式,对未来世界安全环境作评估,确立地区性定位,进而开发对应性武器装备或战法。如针对中亚地区的反恐合作、针对北美地区的防空安全合作、针对非洲地区的安全合作与教育活动、针对太平洋地区的空海一体战。这种四年的战略管理是中期的,主要是为了契合政治需要,即每四年一次的政府更替。另一种战略管理是短期的,即年度管理,通过制定年度战略规划,结合国防预算,实现部队的渐进式发展。这部分战略管理在四年防务评估报告的指导下是采用计划方式来实现的。在实施过程中必须要对战略目标进行优先级安排,如最新的FY2012-2013
战略管理规划就提到国防部平衡资源与风险来实现五个按优先级排列的战略目标[4]:一是在今天的战争中取得优势地位;二是防止与遏制冲突;三是准备击败对手并在大范围突发事件中取胜;四是保留并增强全志愿部队;五是改革国防企业的业务和支援职能。事实上,美国国防部还有个较早的内部文本的2012财年战略目标[5]:一是在今天的战争中取得优势地位;二是保留并增强部队;三是防止与遏制冲突;四是为大范围突发事件做准备;五是在整个国防部内培养节约型文化。从这两个版本的比较可以看出,不同的优先级决定了不同的战略行为,而且从内部版本走向公开也是美军战略传播的一个发展思路。美军各级战略——行动的层级关系如图1所示。图片 1图1:美军各级战略——行动的层级关系示意图三、国家战略指导系统框架分析在具体实施美国的国家安全战略目标时,其国家战略框架是由通过国防管理系统来实现,而不是两层军事战略指导下的单纯的军事计划和军事行动。具体参见图2[6]:图片 2图2
国家战略指导系统框架在图2中,首先指明了总统和国防部长的角色,从宏观上建立战略体系、理顺指挥体系,对军队进行指挥和政策指导。参谋长联席会议则具体负责国家军事战略制订和联合战略规划系统(Joint
Strategic Planning
System,简写为JSPS)的建立,其核心是机密级别的联合战略能力规划(Joint
Strategic Capabilities
Plan)。具体的战役实施仍然是联合战区司令官的责任,战区战略是美国特有的战略,在许多国家看来是国家战略层面的方针政策,在美国看来则是地区性战略,这也是美国世界霸权的体现。美国的战区战略要由战役计划来具体操作,即所谓的作战计划,如针对朝鲜人民民主共和国的“5027”和“5029”计划。在图2中,联合战略规划系统和自适应规划与执行(Adaptive
Planning and
Execution,简写为APEX)在统一指导下,共同完成计划的实施,这就是战略和战役层的互动,自适应规划与执行由参谋长联席会议主席CJCSM
3122系列手册所中规定,用于取代老版本的联合作战计划与执行系统,该作战计划系统更为灵活,有多种选项,可快速分析和评估。可便利升级,适合于跨机构信息互通及合作,适应性较强[7]。这也是其名称的含义所在,目前这项工作正在进行之中。1、顶层指导文件国家战略指导系统框架顶层包括6个文件,除大家熟知的国家安全战略、国防战略和四年防务评估报告外,还有统一指挥计划、军队发展指南,所有这些文件,构成了战略指导系统的顶层。
统一指挥计划(Unified Command
Plan,UCP),这个计划就是对美军的作战司令部的职责范围做出规定和说明,事实上,至少还有两个文件有类似的说明,一个是《美国武装部队准则》(Doctrine
for the Armed Forces of the United
States),还有一个是《部队统一指挥备忘录》(the Forces for Unified
Commands
memorandum),不过UCP是最权威的文件,被设定为内参级。除了传统的六大地区司令部外,美军还注重四个职能司令部的作用,例如,在2001年“911”恐怖袭击之前,USSOCOM的首要任务是在行动中进行作战指挥支援,包括组织、训练和装备特种部队,进而将它们投入作战,支持在全球作战的指挥官以及美国的驻外大使和这些国家的特战部队。美国总统随后在2004年的“统一指挥计划”中扩大了USSOCOM的职权范围。该计划将与国防部同步制定计划应对全球恐怖主义网络威胁,同时直接指导全球反恐作战的责任分配给了特战司令部。USSOCOM为了支持反对恐怖主义的全球战役,对国防部的所有计划进行了分析、协调并优化,在满足全球需要的条件下进行到军力和资源的分配,然后形成给联合参谋部的建议[8]。
军队使用指南(Guidance for Employment of the
Force,缩写为GEF),是战略到战役层面的链接指导,作为保密性文件,军队应用指南包括:安全合作、详尽计划的制定、全球态势、全球军力管理、核武器使用计划的制定。GEF由国防部长制订,与参联主席的JSPS是并行和互补关系。
军队发展指南(Guidance for Development of the Force,缩写为
GDF),是军队的长期发展计划,2008年首次发布,取代了过去的战略计划指南(Strategic
Planning Guidance )、转型计划指南(Transformation Planning
Guidance)、态势指南、科技战略指南(Science and Technology Strategic
Guidance),以及若干零碎的计划指南,是在联合战略视角下的军队发展方针。GEF就是军队使用,而GDF就是军队建设,也就是我们前述的战略规划的两个要点。2、实施层——美军联合战略规划系统在国家战略指导系统架构下,联合战略规划系统是参谋长联席会议主席负责实施的主要战略规划系统,这个系统是美军军事战略规划的实施层核心[9]。根据美国法典的相关规定,参谋长联席会议主席作为军事顾问,为总统、国防部长、国家安全委员会和国土安全委员会建言。作为咨询专家,参谋长联席会议主席需要整理产生相应的战略规划文件,这些文件均由联合战略规划系统产生,主要包括5个重要文件[10]:l国家军事战略(The
National Military Strategy ,简写为NMS)。l联合规划文件(Joint Planning
Document
,简写为JPD),参谋长联席会议主席使用联合规划文件为国防部长提供计划优先顺序、需求和推荐意见,国防部长根据其意见,制订国防规划指导,然后启动“规划——计划——预算——执行”系统。l参谋长联席会议主席计划建议(Chairman’s
Program Recommendation
,该文件以联合战备、训练和能力的持续性改善为重点。其目的是为联合规划文件提供调整方案,修改或扩充联合规划文件的指导性。l联合战略能力计划(Joint
Strategic Capabilities
Plan,简写为JSCP),根据国家军事战略指导战区作战司令官完成战略规划,战区司令官将国防战略和军事战略相关的国家安全目标转化为军事能力并体现在作战计划中,联合战略能力计划提供详细的计划指导以及军队调遣来完成概念性的军力计划,例如,“若爆发第二次朝鲜战争将动用10个旅参战”[11],就是这样的想定式的计划。联合战略能力计划是联合战略规划系统和自适应规划与执行系统的纽带,也是美军军力规划的核心。该计划是由参谋长联席会议主席指令CJCSI
3110.01
《联合战略能力计划》所规定,是由参联会下属的战略与政策局负责完成。l参联会主席计划评估(Chairman’s
Program Assessment
,简写为CPA),是用来鉴别PPBE系统对规划优先权的支持程度。用来提供规划目标备忘录,以此影响完成国家安全目标所需支持的先后顺利。该工作是由参联会下属兵力结构、资源和评估局负责进行。由此可见,联合战略规划系统是以两条线进行的,一条是军事战备和军事计划,以战略与政策局为主,内嵌军队使用规划,外接到自适应规划与执行系统;另一条则是国防项目管理,即PPBE系统,为军事行动提供技术和资源支持,内嵌军队建设规划,外接到国防部相关项目管理系统,在规划方面,以兵力结构、资源和评估局为主。军队使用和建设的结合点就是联合战略能力计划。以上仅对JSPS进行简要介绍,具体内部结构因为属于美军保密核心框架,只能做理论层面的研究。四、美国国防战略规划流程国防战略规划的重点是:军队建设与军队使用。“建设”的目的是增强战斗力,“使用”就是部队的部署与行动,旨在消除外在的风险。不仅军队使用有风险,军队建设也有其内在风险,为了消除内在风险、提高效率,美军在建设方面成功实施了“规划—计划—预算—执行”的管理方法,其本质就是有效利用资源的一种方法。“规划—计划—预算—执行”方法是1961年麦克纳马拉任美国国防部长时,由黑弛引进并发展成为计划预算制度,其功能在于协助达成目标,设计最具成本效益的计划,因此,也是系统分析方法在军事上应用的源流,它始终与军事战略规划相结合。发展至今,已广泛应用,成为国防资源分配的工具,参见图3。图片 3图3:“规划—计划—预算—执行”系统流程示意图根据美国国防部的相关文件[12]“规划—计划—预算—执行”系统的最终目的是——在有限的财力下,为作战司令官提供军力、装备和支援的最佳组合,在预计可能遭受的威胁的基础上制订相关战略,最终产生规划、计划并提出国防部的预算方案[13]。,美军在2001年《四年防务评估》后,重点提出了基于能力的建设问题,即应该具有什么样的能力来应对挑战。军队的能力也即战斗力,是通过对潜在对手的评估和对自身的评估来进行战略上的决策。1973年成立的美国国防部净评估办公室,就是为此目的而设立的,根据国防部文件DOD
Directive
5111.11规定,净评估主任是国防部长的主要助手与顾问,他负责对美国现有军事实力、发展趋势以及未来的能力与潜力进行净评估,并与其他国家军队进行比对,以识别未来美国所面临的威胁与机遇[14]。作为早期兰德公司的研究人员,安德鲁.马歇尔在兰德公司发展出净评估方法,并于1973年出任第一任净评估主任,活跃至今,被誉为美国国防部的尤达[15],弟子包括切尼和拉姆斯菲尔德这样的重量级人物[16]。由于净评估办公室需要对自身和对手有着清楚的认识和了解,情报方面的工作是非常关键的,因为错误的情报将导致错误的判断,这也是净评估办公室非常神秘的原因,它是美国战略情报分析的集大成者。军队是通过资金支持来实现发展的,也即通过PPBE的整个过程来实现之,PPBE实际上不过是“战略规划+财务管理”的模式而已,良好的PPBE系统难点并不在财务管理上,毕竟财务管理是非常成熟的现代管理方法。难在战略规划上,战略规划的优劣决定军队建设的好与差。在逻辑上,PPBE是在战略指导下进行的,它们的关系如何,美军也做了一番研究,图4为PPBE在规划阶段和各层级战略的关系:图片 4图4:
PPBES规划阶段战略流程图[17]图4
较好地说明了如何将战略与规划相连接,以完成基于战略视角的军队建设,即在国家安全战略框架下制定国防战略,通过四年防务评估来对国家军事战略进行审核,审核通过或整改后的国家军事战略分两条路实施,一是军队发展指导,实际上就是各军种自身的发展规划,这种规划分为长期和短期计划,通过价值衡量转化为相关建设预算。短期计划如军事训练、人员工资等,可事先进行预算规划,变动不大,而且也易于评估。长期计划则需经过审核通过后变成项目,通过划分时间阶段来实施,如大家所熟知的美国陆军的数字化项目、未来战斗系统项目,都是如此操作的。前者开始预算很少,分项目也少,通过不断追加,最终演变为今天的美陆军作战信息系统;而后者则开始预算很多,分项目也很多,但最终除少数子项目外不得不叫停,毕竟,经过分析发现其投入和产出不成比例[18]。《参联计划建议》是美军自身建设中富有特色的一个文件,重点是军种联合,因为各军种有自己的发展计划和指导,但需要联合,1986年国防部改组法的出台,就是各军种自行其是、造成拯救伊朗人质失败等诸多问题的解决之道。“联合”不是仅停留于口头,而是需要实际的行动和协作,需要有指导和规范。《参联计划建议》是联合规划指导的上层指导性纲要,主要是为了对战区联合行动提出主要指导方针。各战区依据此指导来进行联合演练和制定相关行动方案。五、结论最新出版的美国皮尤研究中心《美国价值观调查报告2012》指出,“美国仍然是一个高度宗教化的国家”。自美国建国至今,基督教思想仍然是直接影响其对外政策思维及战略思想的潜在的、决定性因素。也正如美军军事宗教自由基金会创始人,前美国空军军法署署长米凯·温期坦所说[19]:“这种狂热的支配主义基督教已经像海啸一样横扫五角大楼所有的737个美国军事机构……”。因此,“保护并输出美国式价值观”成为美国国家安全战略的核心内容是必然的,加强“保护并输出美国式价值观”的能力建设则是美军战略规划最显着的本质特性。综上所述,美军的战略管理可概括为:以美国特有的战略文化为背景,对美军内部资源和外部风险进行评估[20],通过平衡资源与风险,谋求国家与军队发展效益的最大化,进而在全球安全环境中立于不败之地,为“美国的普世价值”保驾护航。从美军战略层级的分析来看,其国防和军事战略必须有预先的计划,结合资源管理、引领部队建设之路,从而保障战役和行动的胜利。就此而言,美军的战略体系是一个庞大且细致的管理体系,这个体系的建设历经了几十年,绝不仅仅是战略层面的空谈。但从另一个方面看,美军的这种战略规划框架仍然有其不足之处。一是美军战略规划与实施面临军种利益与军种文化的挑战从内部看,美军军队建设模式是建立在联合的基础上,但在真正实施时仍免不了受各军种利益以及军种文化的影响。例如,“空海一体战”概念提出后,很多人更关心陆军在其中的作用,而陆军智囊人员也对此进行了评述,利文沃斯指参学院高级军事研究学校的创始人,陆军退役准将德切格在《陆军》杂志2011年5月号的文章中[21],将现在的“空海一体战”与1990年代盛行的“快速决定性作战”理论相比较后,认为这两种理论均充满了理想主义论调。事实上,“快速决定性作战”是军事技术部门的偏爱而被陆军和海军陆战队反感的概念,虽然在科索沃、阿富汗甚至伊拉克战争得到了部分证实,但最终陷入泥潭的仍然是地面部队。德切格认为,没有强力地面部队的作战只是某种惩罚,而不能取得全胜。况且这些理想性的构想从来没有实践,也没有在学校中得到教育和认同。在《陆军》杂志2011年11月号的文章中[22],德切格认为“空海一体战”的开支是巨大的,将使美国像当年入侵阿富汗的苏军一样,陷入泥潭难以自拔。他引述了辛里奇在《外交家》杂志的文章,“空海一体战”的竞争最终可能导致核武器的竞争与发展。德切格认为,视中国为合作伙伴将其拉入国际安全协定,即使困难重重也比军事竞赛强。又如,作为“空海一体战”概念的战场空间核心支撑的“海基能力”概念,由海军陆战队提出至今已近20年,也正是由于军种利益与军种文化的影响,至今尚未完全统一认识,国防部对成立“海基能力协调办公室”的建议避而不谈。由此可见,在战略层面上,军种矛盾和文化上的差异是难以避免的。二是美军庞大的官僚机构同样制约着其整体效能的发挥美国国防部本身就是世界上最大的官僚机构,也造成了战略层级的复杂性和系统复杂性:从尉官到将官,从文官到武官,从部长到普通职员,涉及人员众多,部门众多,而且由于保密原因,层层设定情报和文件的获取权限,因审核而造成战略计划的滞后效应。而各个单位为了自身的利益,纷纷出笼相关的战略文件,造成战略文件的泛滥,反而降低了效率,迫使国防部出台项目优先权,试图在文件海洋中找到正确的方向。2008年出台的《军队发展指南》就是最好的例子,美军不得不整合越来越多的战略计划,调和矛盾并消除部门之间的摩擦。在效率方面,由于PPBE需要国会的审核,国会内部两党之争也会拖拽国防项目的后腿,难以“集中力量办大事”。三是多元文化对美国主流文化的冲击将对美国“战略行为体”的轴线产生巨大的影响随西裔人口大量涌入,美国的国民特性正遭受着巨大的冲击,同时国内信仰状况呈下降趋势,作为美国主流文化的“盎格鲁-撒克逊”文化在未来能否保持主流地位,将对未来美国国家安全战略的走向产生巨大的影响。另外,美国制造业结构的不合理性、全球经济一体化对美国国家利益的冲击、外太空的脆弱性与网络空间的无界性能否保障美军在全球公共区域的畅通无阻……等等诸多的不稳定或不确定性,都将对美国“战略行为体”的运转产生直接的影响。如何抵消这些负面影响,平衡战略风险,将是考验美军高层的一堆隐性难题。

奥巴马上任后,美国国家安全战略总体上“继承”了小布什任内美军谋求绝对安全的主旨。在2010年5月推出的《国家安全战略》中,美国将其国家安全利益界定为四个方面,包括:保证美国安全、美国公民安全以及美国盟国和伙伴的安全;促进美国经济的繁荣发展;尊重本国及全世界的普世价值观;保持美国主导国际秩序的战略态势[1]。在2012年1月5日美国总统奥巴马和国防部长帕内塔首次联合签发的《防务战略指南》中,直接将“维持美国的全球领导地位:21世纪的防务重点”[2]作为标题。可见,奥巴马政府仍然注重将意识形态领域的民主模式输出和保持主导全球的战略态势纳入安全利益的范畴,将本国安全凌驾于他国安全之上,追求排他性的绝对安全。这种谋求绝对安全的价值趋向,使得美国将确保各领域的绝对安全作为其总体国家安全战略目标,并以此作为美国制定国防战略、军事战略和军事能力发展规划的出发点和落脚点。

美军战略管理框架主要包含部队运用、管理与发展三个方面的内容,三者之间不是简单的平衡关系,而是一种动态、协调与可持续的平衡。美军认为,战略管理规划是一份动态文件,必须根据执行结果及时调整策略与业务流程,以满足长期的战略要求。近年来,美军提出,军队建设模式要从基于威胁向基于能力转变,军事规划模式要从基于紧急任务向基于战略任务转变。这些转变主要着眼点还是在战略谋划和军队建设的长期需求。从美军近年来的军事活动来看,自提出研发“空海一体战”概念后,又相继颁发《联合作战介入概念》与《顶层联合作战概念:联合部队2020》等内容。这些概念不只是用来指导部队的长远发展,还对全球力量的当前运用起到了相当强的指导作用。例如,近年来,为配合美国重返亚太以及“空海一体战”概念的实践与研究,美军在伊拉克撤军与缩减驻阿美军规模后,不断增加对亚太地区的海空军力量部署,并增加了地面作战力量的流转部署。美军还通过加大与亚太盟国的军事活动密度,为先进作战概念提供试验机会。

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陆军“要咋打”主要通过陆军战略目标与总体作战能力需求确定,如图8所示,由三个步骤来完成:

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可见,美军军事能力体系构建是以完备的战略评估机制为依托,以军事概念的开发为整体框架,对军事能力进行系统性构建,并能够不断依据威胁的变化、战争实践、平时演习和作战试验中的经验和教训进行实时调整。其突出特点是将军事能力建设始终置于军事战略的整体规划之下,要求每项能力建设项目均能够有效支撑其战略目标的实现,从而大大提升了军事能力建设的整体性和系统性,降低了建设过程中的随意性和风险,这为推进美军军事能力的协调发展奠定了较好基础。

二、以战略优先事项为统领,保持顶层战略与业务目标之间的有效链接。

四是戈德华特和尼古拉斯,在他们推动下立法的《1986年戈德华特-尼古拉斯国防部改组法案》9确立了完整的美军战略体系。作为一份战略文件,该法案明确了美军国家安全战略、国防战略、军事战略、军种战略以及战区战略之间的层级指导与支撑关系。其中规定总统每年向国会提交一份《国家安全战略报告》、国防部每年提供一份《国防报告》以分别明确国家与国防战略的优先事项,参联会、各军种、以及各作战司令部再据此制定并执行本级战略。这就有效避免了越战期间出现的指挥层级混乱的现象,并开启了美军联合作战理论与实践发展的新篇章。

四、美国陆军战略管理的过程

[1] 具体发展过程可参考:John K. Bartolotto:THE ORIGIN AND
DEVELOPMENTAL PROCESS OF THE NATIONAL SECURITY
STRATEGY[R],ada423358,2004[2] Henry Mintzberg:The Strategy
Concept 1:Five Ps For Strategy[J],CALIFORNIA MANAGEMENT
REVIEW,1987,,Fall,P11-24[3]康永升
黄荣亮,《战略规划指引美军抢占军事先机》]
Department of Defense: FY2012-2013 Strategic Management
Plan[R],2012,P1-2[5]
]
J-7 JETD:Joint Officer Handbook Staffing and Action Guide,2d Edition,
2011, P131 此图和JP-5
FigII-1有一定的不同,两者均为2011年8月发布,本图更为细致。[7] J-7
JETD:Joint Officer Handbook Staffing and Action Guide,2d Edition,
2011, P132[8] ]
具体见参谋长联席会议主席指令CJCSI 3100.01B[10] J-7 JETD:Joint Officer
Handbook Staffing and Action Guide,2d Edition, 2011, P135[11]
] 参考DOD
Directive 7045.14 和DOD Instruction 7045.7[13] J-7 JETD:Joint Officer
Handbook Staffing and Action Guide,2d Edition, 2011, P127[14]
]
电影《星球大战》中杰迪骑士的老师[16]
]
]
关于FCS系统取消情况,可参考Andrew Feickert:Army Future Combat System
Spin-Outs and Ground Combat Vehicle [R],CRS report,2009[19] “We‘re
Dealing with a Christian Taliban”,http://
www.informationclearinghouse.info/article18334.html[20]资源与风险是战略规划的内因与外因,也是战略规划者必须要时刻意识到的管理要素。[21]
]

联合能力集成与开发系统是将传统的“武器装备需求分析”转变为“军事能力需求分析”,并针对现有军事能力差距,提供包括装备、条令、组织、训练、领导、人员与设施7种要素的集成化军事能力建设解决方案。联合能力集成与开发系统是美军由“基于威胁”向“基于能力”国防规划模式转变的重要依托,目的是从操作层面规范美军军事能力体系的构建基本流程,并为各军种提供一个“标准化”的联合作战能力构建平台,以确保美军未来军事能力的构建,不是针对某单一军种的需要,而是在追求“先天联合性”的前提下,对联合军事能力的整体构建。

美军认为,进一步减少复杂系统,形成能够整合连续性业务进程的能力。而且,连续性进程的观念可以促进国防部高效地利用业务程序优化、投资决策和风险管理技术等方面的进步,发现和消除业务系统中的冗余,提高互操作能力,实现数据透明,以产生更大的投资回报,更好地支援作战人员。为确保整体流程的顺利运转,美军主要通过联合战略规划、PPBE、国防采办以及适应性规划执行四个系统,来完成战略预测、决策与评估等业务流程。这些系统又有相关的子系统与流程具体承担业务职能。例如联合战略规划系统又包含联合能力集成与开发系统、联合概念发展系统、联合条令研发系统。美军不断对以上系统进行优化、改良,以便于各级消除组织和职能上界限,促进战略管理各业务连续运作。

“战略致胜”,不言而喻。由于“战略”具有长期性、庞杂性等特征,则需要进行“管理”——即“战略管理”。战略管理是一个长期性、全局性、系统性的高层集体动态工作过程,需要将“领导重视”分解为可操作的,以及能够将战略目标“落地”的具体工作,也就是从理想到现实、从远期到近期、从全局到局部以及从不确定到确定的全部工作过程。

第一条途径是在联合作战顶层概念与陆军战略规划的共同指导下,通过生成陆军概念体系来完成。例如,在联合作战顶层概念的总体框架之中,美国陆军与海军陆战队联合开发“实现并保持作战介入概念”,并以此为指导开发出了《陆军——联合海军能力作战概念》。

[责任编辑:蒋佩华]

[6]DOD[US].Quadrennial Defense Review
Report[EB/OL]..

美军战略管理规划旨在将政治当局的战略意图转化为各级管理人员与指挥官的业务事项,以确保国家目标的实现。为此,美军主要通过高层确定的战略优先事项来调整并校正各级之间的业务目标偏差,促使他们在总体目标上保持一致,减少摩擦并降低成本。美军2013发布的2014-2015财年《战略管理规划》主要依据2010版《四年防务评估报告》与2012年版《国防战略指南》确定的战略优先事项,来规划战略管理的目标,并将其细化为国防部各部门、参联会各机构、各军种及各战区所担负的具体目标。同时,这些具体的业务目标也要充分满足各级机构领导层的需求,目的是使这些目标能够指导国防部的业务投资活动,从而确保国防资源的有效利用,防止增加不必要的成本。

5
关于美国特色的军民融合相关问题,请参阅李健与吕德宏合着的《歧路徘徊:略论美军的新抵消战略》第二章第二节“持续的红利:美国特色的军民融合”,第63页至第97页。

图片 5图11
解决方案概览

对于中国而言,学习和借鉴美国战略管理的科学性和实用性,结合我国的具体实践,避免美军战略管理上的不足,建立合理的“战略—规划—行动—评估”体制,为提高人民解放军组织效能和作战效能而努力,是非常重要的,总参战略规划部的成立与发展也以此为目的。从无到有,从小到大,我军战略管理和战略规划一定会日臻完善,对此我们深信不疑。

美军军事能力体系的构建过程实质上是一个从“预期目标—解决方案”的反复迭代过程,即将国家安全目标作为初始输入和逻辑起点,将上一层级的解决方案作为下一层级的预期目标,通过逐层迭代式追问,推导出对军事能力建设的各层级要求,最终实现对军事能力体系的完整构建。

四、管理艺术与信息技术有机结合,以提高业务工作效率。

[责任编辑:huangxx]

美国陆军战略管理过程的特点

美前国防部长拉姆斯菲尔德2002年1月在美国防大学的演讲中甚至指出:“美国海军的存在阻止了其他国家投资参与海军力量的竞争,因为对手这样做将耗资极为巨大,即使投资也不能成功地获得军事优势。我们必须发展那些唯我独有的新的能力,这样就能够阻止对手参与竞争”[3]。该论述直白地表露出了美军企图谋求军事能力上唯我独尊的渴望,不仅要求当前有能力战胜对手和慑止战争,更是试图通过率先完成机械化军队形态向信息化军队形态的转型,形成与其他国家军事能力的代差,并始终保持代差,谋求长久的军事优势。

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按照管理学定义,战略规划是指一个定义组织战略或方向,制定有关分配组织资源的决策,以实现组织战略的组织过程,旨在细化国家战略目标,分为力量运用规划和力量发展规划。

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[1]The White House[US].The National Security Strategy of the United
States of
America[EB/OL]..

美国防部2014-2015财年《战略管理规划》根据最新《防务战略指南》以及以往的战略管理规划文件,对战略管理框架、业务流程、运行原则、机构职能等内容进行了重新集成与完善。

4.在装备方面

各军种部长与各战区指挥官负责组织本部门参谋机构,依据《国家安全战略》、《国防战略》以及《国家军事战略》确定的战略目标,并结合各自的实际情况与作战能力,制定自身的战略目标与力量发展需求。之后,这些目标与需求会反馈到国防部与参联会进行汇总与确认,为联合部队建设提供统一的发展指导。

[9]JCS[US].Capstone Concept for Joint Operations: Joint Force
2020[EB/OL]..

美军战略管理主要按照战略高层集中与业务分散执行的方式进行。这种方式既需要各级管理人员或机构以高超的管理艺术来整合资源、协调矛盾,又需要充分利用信息技术的数据分析、处理功能对管理业务提供决策支持。因此,美军强调,国防部运用跨职能的业务方式,有利于发挥各级的创造性思维,对不同功能的业务结构与活动进行战略性的整合,明确成本原则,并评估各级业务成果和收益,以及确定各类业务方案的投资回报。同时,运用信息技术能够促使数据获取、加工和信息转换的过程更加快捷,获得高价值的信息用于辅助决策。可见,美军希望持续运用管理艺术与信息技术能力,更好地协调项目、人员和预算,力争显着提高业务完成能力。

美国陆军“拿啥打?”如图9所示,主要通过两条途径,将作战需求转换为战斗力来实现。

联合能力集成与开发系统是美军战略管理的中心环节,在联合战略规划系统的指导下展开工作,负责支持参联会主席确定联合作战需求,并对其进行优先等级排序。同时,该系统还必须与其他流程或系统相联系,以确保能力生成可以满足各方面的需要。一是要向“规划、计划、预算与执行”流程提供如何分配输入,以确保在有限财政环境中,为作战指挥官提供军力、装备和支援的最佳组合,并提出国防部的预算方案;二是向国防部采办系统提供采办需求输入,以实施战略指导、评估与分析、协调与建议、决策与分析;三是向联合作战计划制定与执行系统提供作战途径,以确保战役计划、周密计划以及危机行动计划的制定与实施。

[5]原文为:军事转型战略是一个大范围创新的战略。更明确地说,转型战略的内容就是如何选择一个竞争空间,该战略将确定这个竞争空间的特征,这些特征最终将使美国获得军事优势。

图片 6

一是自格兰特1之后,艾森豪威尔2由军转政,军事与政治经验均十分丰富,他再次大规模地把军事领导管理经验和战略素养带到白宫,运用到政府管理和国家治理当中,并将治国理政与国防建设紧密联系在一起,进而提升了美军战略管理的综合水平。

2.在组织结构方面

四、以军种作战概念的开发为基础,确定项目级军事能力

一、以国防与军队的长远建设为牵引,确保战略管理框架协调、稳定的运转。

一是把基本的网络/电磁频谱对抗知识纳入个人训练内容;二是把基本的网络/电磁频谱对抗知识纳入本地台训练内容;三是在集体训练和作战训练中心的活动的活动中纳入测试网络/电磁频谱知识的基本任务;四是专业化培训和认证;五是建议创办一个企业化联合网络培训;六是建立网络作战训练计划;七是支持信息保障认证要求。

这两条途径最终均要融入陆军军种概念体系之中,并包含陆军顶层概念、陆军作战概念以及陆军职能概念三个组成部分,他们分别提供满足作战需要的目标、途径与手段。陆军顶层概念描述了未来作战环境中的陆军构想、联合部队中的陆军作用以及未来陆军部队所需的广泛能力,为陆军将如何运用可用资源克服复杂挑战以支持战略目标提供了指导,并为未来陆军体系结构、战备以及现代化提供了全面发展路线图。陆军作战概念描述了未来陆军部队如何作战以完成战役目标并保护美国国家利益的方式,阐释了陆军对全球一体化作战与联合顶层概念的贡献。陆军职能概念支持陆军顶层概念、陆军作战概念以及联合作战顶层概念,为未来6-18年所有范围内的军事行动提供必要的陆军职能能力(如情报、指挥控制、火力、机动、防护以及维持等)。

美军/军事能力体系/构建

战略实施旨在将战略规划转变为具体任务并付诸实施,分为兵力发展和兵力运用两个方面。在兵力运用方面,主要由美军的9个联合司令部分别负责各自责任区作战计划的制订和组织实施。所谓兵力发展,也就是通常我们说的军队建设与发展。对美国国防部而言,主要是其三个军种部,分别负责各自领域具体建设计划的制订和组织实施。在本文的第四部分将以美国陆军为例,介绍陆军在战略实施这一环节的具体做法。

一是根据《陆军顶层条令》修订野战手册FM
3-0《作战》;二是根据《陆军作战职能性条令出版物》修改野战手册FM
2-0《情报》、野战手册FM 4-0《保障》、野战手册FM
6-0《任务式指挥与控制》、野战手册FM 3-09《火力支援》、野战手册FM
3-30《防护》和野战手册FM
6-02《信号作战》;三是根据《陆军战斗力要素条令出版物》把野战手册FM
3-13改为《告知和影响活动》;四是把野战手册FM
3-36改写为《网络/电磁活动》;五是其他及相关的条令解决方案。

An Exploration of the U.S. Army’s Construction of Military Capacity
System

总体而言,我军的解释比较抽象,虽便于从整体上进行把握,但可操作性不强。相比之下,美军对战略管理的认识比较具体,便于实施。不过,两者结合可以帮助我们认清美军战略管理的过程。

经过几十年的发展,美军已形成了一个庞大且细致的战略体系与战略管理体系,并推动着美国军事力量的有序发展。在此过程中,有以下几个关键性的人物值得关注,他们对美军战略管理的形成与发展起到了至关重要的作用。

美军认为顺利推进信息化军事能力建设的前提是创新军事能力体系构建的制度、方法和流程。进入新世纪以来,美军按照“国家安全目标—评估战略环境—军事行动与样式—联合作战能力—军种作战能力—能力建设项目”的军事能力构建思路,采用自上而下、由宏观到微观的规划方法,确立了较完整的军事能力体系树状列表,并以此为基础,不断根据形势和需求的变化对列表进行修订和更新,以求为军事能力的全面高效提升提供可靠依据。

10 U.S.Department of Defense, “Strategic Management Plan—The Business of
Defense FY2014-FY2015”, .

二是麦克纳马拉在1961年出任国防部长期间,运用企业化管理思想来改革国防部的运转模式,并初步形成了沿用至今的“规划、计划与预算系统”流程。麦克纳马拉原是福特公司总裁,具有成熟的商业经验,他的这一做法为美国国家经济发展与国防军事建设提供一条有效的协调发展路径,增强了军民融合的广泛性与可行性。

二、进行充分的战略评估,确定战略级军事能力需求

美军战略目标与总体作战能力需求是如何产生的?

美国陆军“拿啥打?”如图9所示,主要通过两条途径,将作战需求转换为战斗力来实现。

[12]The U. S. Army[US].Army Transformation
Roadmap[EB/OL]..

二是简化了PPBE流程,减少了作战需求与能力研发的中间环节,并提高了资源利用效率。美国陆军于2016年5月23日发布了新版陆军规则“PPBE”。虽然2016版AR1-1正文只有27页,比上一版的41页,整体内容量减少了近40%。但是,唯独“执行”章节的内容没有减少,反而有所增加。增加部分主要体现在两个方面:一是在预算执行阶段对陆军根据总统要求做出预算调整的内容进行了补充,并对非正常拨入经费的管理提出了监管要求;二是在项目执行阶段增加了执行评估与联合协调项目两个方面的内容,以加强执行效率。这说明美陆军非常注重资源管理的末端落实与反馈,以促使资源能够非常灵活地满足现实需求。

战略实施是旨在将战略规划转变为具体任务并付诸实施,分为兵力发展和兵力运用两个方面。在兵力运用方面,主要由美军的9个联合司令部分别负责各自责任区作战计划的制订和组织实施。所谓兵力发展,也就是通常我们说的军队建设与发展。对美国国防部而言,主要是其三个军种部,分别负责各自领域具体建设计划的制订和组织实施。在本文的第四部分将以美国陆军为例介绍陆军在战略实施这一环节的具体做法。

[7]DOD[US].Quadrennial Defense Review
Report[EB/OL]..

9 1986年的《戈德华特 –
尼科尔斯国防部改组法案》是自《1947年国家安全法案》以来,最全面的国防改组法案。该法案是《1947年国家安全法案》的第四次重大修改,也是二战后对国防部的第三次改组。其目的是:加强文官对国防部的控制,改进军队对文官领导的建议,明确作战指挥官的权力和责任,改进战略的制订和应急规划,并更有效地利用国防资源。

4.在装备方面

在谋求绝对军事优势的战略指导下,美军将“威胁判定—确定军事战略目标和主要军事任务样式—确定战略级军事能力”作为军事能力体系构建的首要环节。这一过程主要依托美军较为完备的战略评估机制完成,如美国定期对国家安全、国防和军队发展问题进行的战略评估,其相关内容体现在美国定期颁布的《国家安全战略》、《美国国防战略》和《美国国家军事战略》,包括《四年防务评估报告》和年度《国防报告》等文件之中,这些报告不但共同构成了美军较为完整的战略规划体系,也勾勒出了制定和修订军事能力建设的总体规划基线,并为制定军事能力建设战略提供了更为广阔的战略思维平台。

在相关文件的描述中,美军认为,战略管理决策流程由“规划、计划、预算与执行”以及联合战略规划系统构成,其最终目标是对现有条令、组织、训练、物资、领导与教育以及人员和设施进行发展,以更好的实现战略目标;战略管理控制及建议是指“由国防部长的高级参谋与核心顾问组成团队与委员会在管理体系架构和决策流程中构成管理矩阵,并以此为国防部长的决策制定提供最为真实可靠的基准信息。”11

美军内部并没有专门对“战略管理”进行定义或解释。但美国国防部从2008年起连续发布了年度《战略管理规划》文件,指明了未来一段时间内国防部工作的重点方向。例如,
2014-2015财年《战略管理规划》是美国国防部为了适应新时期战略背景和安全环境而出台的官方文件,其中描述了国防部的主要目标、方案、绩效评估以及预期成果,并对过去的成就进行了回顾,对已经取得的进展进行了总结,对未来的发展做出了展望。

以军事战略目标和主要军事任务为依据,确定战略级军事能力需求。军事战略目标是军事能力建设与运用的总体方向与目标,而军事任务样式是军事战略目标面向威胁的任务性分解,也是军事能力体系构建的直接依据。依据对现行威胁的判定,在2010年版的《四年防务评估报告》中,美军确立了4项优先战略目标:打赢当前的战争;预防并慑止冲突;准备击败对手并成功应对各种突发事件;保持并加强全志愿兵役制部队。并进而确立了6项核心军事任务:国土防御与民事支援、实施维稳和反恐作战、增强伙伴国的安全能力、在“区域拒止”环境中威慑并击败对手、防止大规模杀伤性武器扩散和对抗大规模杀伤性武器、有效遂行网络空间作战[6]。在2012年1月5日《防务战略指南》中,美军对其核心军事任务进行了再次拓展,提出了包括维持可靠和有效的核威慑、实施维稳行动和反叛乱行动、实施人道主义行动和抢险救灾行动和提供能够发挥稳定作用的海外驻军等10项核心任务。

8
相关信息参见李健、宋福志、朱雨童编着的《料敌从宽:兰德战略评估系统的演变》,航空工业出版社2015年月第一版。

图片 7图5
美国国防部战略管理体制成员及日常会议

DOD[US].Military Transformation: A Strategic
Approach[EB/OL]..

7.在设施方面

一是实施改进的陆军网络现代化战略;二是及时提供专门的网络攻击发射系统和有效载荷;三是保持危险的硬件和软件刺探和漏洞评估的工具得到及时更新;四是网络/电磁频谱建模与仿真;五是捍卫和保护个人和平台;六是网络/电磁频谱研究、发展、测试和鉴定,以及战术、技术、程序企业化。

近年来,随着“军事概念开发—军事能力确认”的模式得到越来越多的认可和接受,军事概念的开发受到各军种的普遍重视,纷纷出台了正式的军种顶层作战概念、行动概念、职能概念等,内容几乎涵盖本军种建设的各个领域。如美陆军和海军陆战队2012年3月发布的《达成并维持作战进入概念》中强调必须发展登陆、打击、抢占和投送这四种主要军事能力,并从运动与机动、指挥控制、情报、火力、后勤保障、防护和能力检验等7个领域[11]34~36对军事能力进行了具体细化,为指导美陆军和海军陆战队未来军事能力建设提供了直接依据。

图片 8图8
陆军战略目标与总体作战能力需求的产生

第三步,陆军将以上两个方面的战略目标与作战能力需求进行综合,并通过制定全陆军战略以及陆军规划,来发展陆军战略目标与总体作战能力需求。

尽管联合作战概念体系并不能提供最终的军事能力建设方案,但其将战略指导与联合部队能力的一体化使用联系起来,通过对军事能力的层层分解和构建,逐步将能力需求的构建从顶层规划层面逐渐过渡到了具体军事行动层面,为各军种和职能部门进行下一步军事能力构建奠定了基础。

陆军“要咋打”主要通过陆军战略目标与总体作战能力需求确定,如图8所示,由三个步骤来完成:

“战略致胜”,不言而喻。由于战略所具有长期性、庞杂性等特征,则需要进行“管理”——即“战略管理”。战略管理是一个长期性、全局性、系统性的高层集体动态工作过程,需要将“领导重视”分解为可操作的,以及能够将战略目标“落地”的具体工作,也就是从理想到现实、从远期到近期、从全局到局部以及从不确定到确定的全部工作过程。

将谋求“绝对优势”作为军事能力建设的总体要求。历届美国政府均认为强大的军事力量是国家安全战略目标得以实现的最重要支撑。冷战后,随着绝对安全观念的逐步确立,谋求军事上的绝对优势成为当前美国政府的必然选择。翻开近期美国军队建设的各种报告,“无与伦比”、“绝对优势”、“全能军队”、“全谱主导”等已然成为军事能力建设的“关键词”。

陆军战略目标与总体作战能力需求是如何产生的?

本文以美国陆军战略管理的过程为例,主要从“美军战略管理的内涵、美军战略管理的过程、美军战略管理体系的运转”三个方面进行阐述,文章的最后给出了笔者的几点思考与建议。

例如,2012年1月美军公布的《联合行动进入概念》,属于联合行动概念的范畴,主要是从指挥与控制、情报、运动与机动、火力、防护、维持、信息和交战等8个领域细化分解出了30种军事能力需求[10],其核心是通过强化“跨域协同”作战能力,进一步推进各军兵种走向深度融合,以提升应对反进入/区域拒止威胁的军事能力。相对于《联合行动进入概念》而言,美军正在开发的“空海一体战”概念、“强行进入作战”概念和“滨海作战”概念等,则属于联合一体化概念或军种作战概念的范畴,处于军事概念体系的较低层次,是《联合行动进入概念》的下位概念。

联合作战计划与执行系统是一个由通信与信息技术支持的国防部级系统,总体结构包括联合政策、流程、程序以及报告等要素,主要“被联合作战计划与执行共同体用于监督、计划、执行动员、部署、运用、维持、再部署等与联合作战相关的活动。”它集成了从总统、国防部长直至作战指挥官的战略指南与具体的作战计划制定与执行活动,有利于完成从战略计划制定向作战执行的转换。该系统能够确保美军战略体系向末端延伸以及资源有效分配,并促进了战略目标与作战行动的有效链接。美军为确保该系统能够适应复杂多变的作战环境,正在逐步将该系统升级为适应性计划与执行系统。

国防采办系统主要完成满足联合部队各组成部分履行作战任务所需的武器装备的采购工作。由于装备采办周期具有不确定性,必须经过多次审查与确定才能最终完成,因此该系统与规划、计划、预算与执行流程进行密切协调。此外,由于新武器系统的研发、实验、定产、部署与维持是一个长期过程,美军引入全寿命周期管理的方式进行全阶段跟踪监管,并充分考虑作战环境的变化,以确保采办决策能够应对各种类型的威胁。

以军种作战概念的开发为基础,确定军种作战能力。与联合作战概念体系开发的目的类似,各军种军事概念开发的目的是在联合作战能力与军种能力之间架起一座桥梁,即在联合作战概念确定的总框架下,在确保互通、互联和互操作的前提下,为最终确定本军种的军事能力提供具体框架。具体是各军种将国防部颁布的联合作战概念体系作为统一思想认识的平台,并在联合作战概念确立的统一作战背景下,以实现联合作战行动与军种作战行动之间高度融合为前提,继续细化本军种在联合部队中的职能定位,明确本军种军事能力的建设思路和发展重点。确保实现联合作战概念中要求的“必须促进传统的武器装备和系统的‘人为的联合性’向‘天然的联合性’转变,而且必须推动‘联合团队意识’由战区级司令部一级向下扩散,即扩散至联合特遣部队和军种部队一级”[8]14的整体目标。

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